skip to Main Content

Лобное место

Що таке лобізм? Чи існує лобізм в правовому полі України та який рецепт якісного законопроекту про лобіювання? Відповіді на ці та інші питання можна знайти у статті молодшого юриста ESQUIRES, Віктора Зальотіна «Лобное место» для журналу Юридическая практика.

Стаття доступна російською мовою.

Особенности института лоббирования в мире

Институт лоббизма (или же лоббирования) функционирует во многих развитых странах мира и является профессиональным и законным видом деятельности отдельных лиц или представителей негосударственных учреждений с целью убеждения органов власти принять определенные решения.

В законодательстве Польши отличают «лоббирование» от «профессионального лоббирования». Последнее является оплачиваемым и совершается ради продвижения интересов третьих лиц. Так же в Польше министерства выкладывают график обсуждений законопроектов на своих официальных веб-сайтах и каждый желающий может зарегистрироваться и принимать участие в этих обсуждениях в живую, что помогает чиновникам услышать предложения от заинтересованных членов общества.

Лоббистская деятельность во Франции регистрируется, если относится к «основной» или «регулярной» деятельности. Лоббизм считается основной деятельностью, если на него уходит более половины рабочего времени, а регулярной – если происходит 10 и более контактов в течении года.

В Австрии регистрация лоббистов обязательна не только для компаний, профессионально лоббирующих интересы клиентов, но и для органов самоуправления, у которых лоббизм является преобладающим видом деятельности, а также для так называемых групп интересов (различные формы объединения физических лиц с целью лоббирования своих интересов).

Лоббизм в Украине

В Украине можно констатировать отсутствие законодательного регулирования института лоббизма, и как последствие – отсутствие полной и достоверной информации о субъектах, которые влияют на решения законотворцев. При этом очевидно, что интересы отдельных лиц, предприятий или сфер экономики активно «продвигаются» в высших эшелонах власти.

В украинском обществе лоббистами считают депутатов, но на самом деле лоббист – это промежуточное звено между депутатами и заинтересованными лицами. В отличии от коррупции, лоббирование это законная деятельность по отстаиванию интересов заказчика в государственных органах, результатом которой является переубеждение депутатов/чиновников в правильности внесения конкретных правок в законопроекты. В инструментарии лоббиста не взятки с шантажом, а инфографики и красноречие.

В Украине пока не принято закон о регулировании лоббизма. Более того, не регламентируется механизм привлечения заинтересованных субъектов к процессу принятия Верховной Радой решений. Например, статья 29 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» не уточняет каким образом формируется список приглашенных лиц на заседания комитетов, которые обсуждают и вносят правки в законы. Поскольку личное участие заинтересованного лица гораздо эффективнее почтовых обращений с предложениями через Аппарат Верховной Рады Украины, данный пробел должен быть урегулирован путем принятия закона о правовом регулировании лоббизма.

Шаги на пути к законодательному урегулированию

Первые намерения регламентировать лоббизм в Украине на законодательном уровне оформлены еще в 1999 году. Государственная программа развития законодательства Украины к 2002 году содержала в себе пункт о принятии закона о лоббистской деятельности. В период с 2015 по 2017 года в Верховной Раде Украины были зарегистрированы 4 законопроекта, которыми предлагалось создать в Украине институт лоббирования:

  1. Проект Закона «О лоббизме», зарегистрирован в сентябре 2016 года (далее – Законопроект № 5144);
  2. Проект Закона «О лоббировании», зарегистрирован в октябре 2016 года (далее – Законопроект № 5144-1);
  3. Проект Закона «О публичной адвокации», зарегистрирован в январе 2017 года (далее – Законопроект № 5661);
  4. Проект Закона «Об обеспечении прозрачности и законности коммуникации с субъектами властных полномочий», зарегистрирован в сентябре 2017 года (далее – Законопроект № 7129).

К сожалению, ни один из них так и не дошел до стадии голосования. Возможно, дело в том, что каждый законопроект имеет определенные недоработки или спорные положения.

Анализируя эти законопроекты, можно выделить позитивные и негативные моменты. Из позитивного, в Законопроекте № 5144 подробно указаны ограничения для кандидатур лоббистов (с учетом любых связей со страной-агрессором, коррупционными правонарушениями и т.д.) и предусмотрены органы самоорганизации лоббистов не хуже, чем в законе об адвокатуре. В тоже время, к предметам лоббизма отнесены Постановления пленумов судов по поводу обобщения использования законодательства Украины, а значит, под влияние лоббистов подпадают судьи, что противоречит природе принятия судебных решений. В тексте Законопроекта № 5144 просматривается коллизия: в одной из статей прямо указано, что к предметам лоббизма не относятся акты индивидуального действия, но при этом отдельной статьей регулируется их лоббирование. Законопроектом № 5144 предусмотрено ежегодное подтверждение лицом своего статуса в Едином реестре лоббистов Украины, за что вносится плата в размере 1 минимальной заработной платы. А также предусмотрены обязательные членские взносы в Ассоциацию лоббистов Украины.

В Законопроекте № 5144-1 подробно регламентируется ведение реестра лоббистов, что позволит контролировать законность получения статуса лоббиста и их деятельности. Кроме того, упомянуты права и обязанности не только субъекта и объекта лоббизма, но и заказчика. При этом влияние лоббистов ограничивается Верховной Радой Украины, чего явно недостаточно для предоставления подобных услуг. Кроме того, методов лоббирования меньше, чем в Законопроекте 5144, что также уменьшает эффективность лоббизма. Так же опрометчиво уменьшены «антикоррупционные» требования к кандидатуре лоббиста.  И напоследок – Электронный реестр субъектов лоббирования ведется Аппаратом Верховной Рады Украины, а не компетентным в вопросах ведения реестров Минюстом.

Законопроектом № 7129 запрещено становиться лоббистами гражданам стран офшорных зон, страны-агрессора, а также бенефициарным собственникам компаний, зарегистрированных в этих странах. Но, к сожалению, недостатков в законопроекте гораздо больше: прямо допускается проведение оплачиваемых публичных акций, но не указано обязательство указывать о их проведении в Государственном реестре лоббирования; в отличии от предыдущих законопроектов, отсутствует принцип равенства клиентов лоббиста и их интересов; отсутствует запрет на лоббизм вопросов языковой политики, как это было в других законопроектах; допускается лоббизм интересов государственных органов; среди объектов лоббизма можно найти нормотворческую деятельность Президента Украины.

Законопроект № 5661 можно выделить как лучший вариант, который может быть взят за основу, но также требует доработки. Из недостатков: предлагается существование лоббистов только в форме юридических лиц, а термин «лоббирование» заменяется «адвокацией». Кроме того, не все статьи достаточно подробно регулируют необходимые процедуры.

Совершенный обзор наталкивает на вывод, что лоббирование в формах, предусмотренных всеми законопроектами, уже существует в Украине, но не регулируется. Таким образом вопрос стоит не так о создании нового института, как о регулировании уже состоявшихся правоотношений.

Как урегулировать лоббизм в Украине

Учитывая вышеприведённый анализ, можно сформулировать рецепт качественного проекта закона о лоббировании для Украины.

Во-первых, необходимо установить четкое определение лоббизма и что им не является. Деятельность общественных организаций, профсоюзов, политических партий и всех, кто защищает свои интересы и реализует свои права в соответствии с Законом Украины «Об обращении граждан» не должны считаться лоббизмом.

Во-вторых, разграничить стороны процесса: субъект, объект и заказчик, каждый из которых имеет определённые права и обязанности. Установить ограничения для получения соответствующего статуса и ответственность за недобросовестную деятельность.

В-третьих, прописать механизмы функционирования саморегулируемых организаций лоббистов, а также создать официальный реестр лоббистов, отображающий достоверную и актуальную информацию о лицах со статусом лоббиста.

И в довершение, законопроект должен предусматривать законные и адекватные методы лоббирования на всех уровнях профессиональной деятельности, устанавливать равенство всех субъектов лоббизма и исключать конфликт их интересов. Этот тезис должен проходить «красной линией» через весь законопроект.

Украина остро нуждается в качественных продуктах законодательной деятельности, созданных в процессе конструктивного диалога, в том числе с представителями бизнеса и другими заинтересованными лицами. Восстановление доверия к власти должно послужить стимулом к выводу экономики «из тени», снижению уровня коррупции, позитивному отношению к обязательствам налогоплательщиков. Таким целям может послужить принятие грамотного законопроекта, закрепляющего открытость и профессиональность деятельности лоббистов, контроль и ограничения в их деятельности. При этом безответственное внедрение нового института рискует быть провальным и даже может породить новые схемы незаконного продвижения чужих интересов.

Стаття доступна у форматі pdf: Юридическая практика – Лобное место